Aydın ARICIOĞLU - ANKARA
Şeker üretiminin planlanması ve kontrolünü, sektörün rekabetçi piyasa yapısı içinde gelişimini hedefleyen 4634 sayılı Şeker Kanunu'nun yürürlüğe girişinin 10. yılında Gıda Teknolojisi'ne konuşan Şeker Kurumu Başkanı Mehmet Azmi Aksu, bu sürede şeker arz ve talebinde dengenin sağlanmasıyla birlikte ithalat gereksiniminin de ortadan kalktığını söyledi.
Pancar ve pancar şekeri üretiminin Şeker Kanunu öncesi dönemde, üreticinin ekime yönelik ilgisinin azalması veya artmasına bağlı iniş-çıkışlar gösterdiğini vurgulayan Şeker Kurumu Başkanı, kanunun bu istikrarsızlığa son verdiğini söyleyerek söze başlıyor. Şeker Kanunu ile şeker ve pancar fiyatlarında istikrar, piyasada rekabet ve şeker fiyatlarında 2002- 2003 pazarlama yılından itibaren reel anlamda düşüş sağlandığını vurgulayan Aksu, “Türkiye'de bunlar olup biterken dünya şeker fiyatları tırmanıştaydı. Yurt içi şeker fiyatlarında artış olmadığı gibi, reel olarak düşüş olması, Şeker Kanunu'yla kurulmuş şeker rejiminin, dünyadaki olumsuz şartlardan etkilenmediğini göstermesi bakımından da son derece önemlidir. Şeker Kanunu ve bu kanunun en iyi şekilde uygulanmasını sağlayan Şeker Kurumu'nun faaliyetleri, şekerde gıda güvenliğini sağlanmıştır” dedi. Aksu, sektörü yakından ilgilendiren konular hakkında açıklamalar yaptığı Gıda Teknolojisi'nin sorularını yanıtladı.
Öncelikle geride kalan 10 yıllık süreçte Kanun'un hedeflediği yapının oluşumu doğrultusunda Kurumunuzca gerçekleştirilen çalışmalar ve atılan önemli adımlar hakkında özet bir değerlendirme alabilir miyiz?
Ülkemiz pancar şekeri sektörü ve piyasası, ülke şeker ihtiyacının karşılanması ve sanayinin korunması amacıyla 1925 yılından bu yana çıkarılan kanunlarla düzenleme altına alınmıştır. Ülkemizde Şeker Kanunu öncesinde planlı üretim yapılmaması nedeniyle, pancar üreticisinin pancar ekimine ilgisinin artmasına veya azalmasına bağlı olarak pancar ve pancar şekeri üretimi istikrarsız bir seyir izlemiştir. Pancar ekimine ilginin azaldığı 1995 ve 1996 yıllarında ülkemiz şeker üretimi iç talebe yeterli olmamış ve şeker ithalatı yapılması gereği doğmuş, ülke şeker ihtiyacının önemli bir kısmı ithalat yoluyla karşılanmak zorunda kalmıştı. 1997 yılından itibaren ise şeker pancarına uygulanan fiyatlara bağlı olarak üreticinin pancar ekimine ilgisinin artmasıyla birlikte pancar üretimi, fabrikaların işleyebileceği kapasitenin oldukça üzerinde gerçekleşmiş, stoklanan pancarda ve pancarın şeker içeriğinde büyük miktarda fire ve kayıplar yaşanmıştır. Pancar üretimine bağlı olarak, şeker üretimi de, talebin oldukça üzerinde gerçekleşmiş ve bu defa da şeker stokları sorunu ortaya çıkmıştır. Bu nedenle kamu ve özel sektör şeker fabrikaları hukuki bir mecburiyet olmamasına karşın kendi inisiyatifleriyle 1998 yılından itibaren pancar üretiminde kota uygulamasına geçmek durumunda kalmışlardır. Bunların yanı sıra 1956 yılında kabul edilen 6747 sayılı Şeker Kanunu'nun işlerliğini yitirmesi ve yetersiz kalması, ayrıca ülkemizde nişasta bazlı şeker (NBŞ) sektörünün pancar şekerinin piyasa dengelerini bozucu gelişimine ve dünyadaki değişimlere adapte olunabilmesi, etkin ve rekabetçi bir şeker sanayinin geliştirilmesine yönelik olarak sektörün düzenlenmesinin sağlanması, üretimde istikrarı sağlayacak planlamalara imkân verilmesi ve sektörün devlet müdahalesinden arındırılması için aynı hedef piyasaya mal üreten pancar şekeri ve NBŞ sektörlerinin, birbirlerine zarar vermeksizin yurt içi talebe göre belirlenecek miktardaki şekeri yurt içinde kotalar vasıtasıyla (AB'de ve diğer kotalı pancar üreten ülkelerde olduğu gibi) üretmesini amaçlayan 4634 sayılı Şeker Kanunu 2001 yılında yürürlüğe girmiştir.
Ortak menfaatler için fiyat belirliyoruz
Sektörün kanunla düzenlenmesi ve denetlenmesi, 'bağımsız idari otorite' niteliğindeki Şeker Kurumu'na bırakılmıştır. Kanunun özü, kendi kendine yeterliliği esas alacak şekilde şeker üretim ve arz planlaması ve üreticilerle sanayicilere gelir güvencesi sağlamaktır. Kanun, arzın Şeker Kurulu tarafından belirlenecek kotayla planlanmasını esas almıştır ve en önemli amacı; şekerde ülke içi arz talep dengesini tesis etmektir. Bu işlevini, arz yönetimi enstrümanı olan 'kota' sistemi vasıtasıyla gerçekleştirmektedir. Ülke ekonomisine katkı sağlanarak kaynakların etkin kullanımı ve talebe yetecek miktarda şeker pancarı ve mısır ile pancar şekeri ve nişasta bazlı şekerin yurt içinde üretimi hedefine bu dönemde ulaşılarak pancar ve mısır ile pancar şekeri ve nişasta bazlı şeker üreticilerine gelir güvencesi temin edilmiştir. Böylelikle kanunun uygulanmaya başladığı tarihten bugüne kadar talebi karşılayacak düzeyde şeker üretimi gerçekleştirilmiş, ithalat gereksinimi doğmamıştır. 4634 sayılı Şeker Kanunu; işleyici, üretici ve tüketicilerin menfaatlerini buluşturacak bir fiyat belirleme mekanizmasıyla devletin fiyatlara müdahalesini ortadan kaldırmış bulunmaktadır. Ayrıca yurt içinde pazarlanması mümkün olmayıp ihraç edilmesi gereken C şekerinin elde edildiği C pancarı fiyatının, ihracatta C şekerinin dünya fiyatlarıyla rekabet edebileceği düzeyden satın alınması da, söz konusu kanunla mümkün kılınmıştır. Kanunla şeker ve pancar fiyatlarında istikrar, piyasada rekabet tesis edilmiş, 2002-2003 pazarlama yılından itibaren şeker fiyatlarında reel olarak düşüş kaydedilmiştir. Yinelemek isterim ki, kanunun amacı doğrultusunda şeker üretiminde kendi kendine yeterlilik sağlanmış, kanun yürürlüğe girdikten sonra şekerde ithalat gereksinimi doğmamıştır. Ülkemiz gerek pancar şekeri gerekse nişasta bazlı şekerde net ihracatçı konumdadır. Kanun'un yürürlüğe girişinin 10. yılında kaydedilen diğer bazı gelişmeleri de şu başlıklar altında özetleyebilirim:
Pancar kotaları artıyor
Ülkemizde sakaroz üretiminde pancar, NBŞ üretiminde de mısır olmak üzere iki tür hammadde kullanılmaktadır. Şeker Kanunu sonrasında sadece şekerin değil, tarımsal hammaddelerin de talebe yetecek miktarda üretilmesi sağlanmıştır. Şeker Kanunu'nun 2001 yılında yürürlüğe girmesiyle birlikte ülkemiz ihtiyacını karşılayacak düzeyde pancar üretimi gerçekleştirilmektedir. Fabrikaların kapasitelerinin üzerinde pancar üretimi söz konusu olmamıştır. İlk kota tahsisi 2002/2003 pazarlama yılında yapılmış ve bu tarihten itibaren pancar kotaları artma trendi göstermiştir. Tamamlanan son yıl olan 2010 ürün yılında pancar kotalarında 2003 yılına göre %23 oranında bir artış gerçekleşmiştir. Kurumumuz tarafından ülkemizde pancar üretiminin sürdürülebilirliğinin sağlanması, pancar üreticilerinin pazarının garanti edilmesi, şeker fabrikalarına düzenli hammadde temin edilmesi, ülkenin ihtiyacına yetecek miktarda şeker üretiminin garanti edilmesi, ülke genelinde pancar üreticileri arasında homojen pancar kotası dağılımının sağlanması amacıyla üretici temsilcileri (kooperatifler) ve şeker fabrikası işleten şirketlerin katılım ve mutabakatları da alınarak 2007/2008 pazarlama yılından itibaren uygulanmak üzere şirketler bazında pancar ekim alanları belirlenmiştir.
Verimlilik rekor düzeyde
Şeker pancarı üretiminde şirketlerimizce üreticilere uygulatılan modern tarım uygulamaları ve yaşanan olumlu iklim koşulları sayesinde 2009'da ülke tarihinin en yüksek kök verimi (5.332 kg/da) ve şeker verimi (942 kg/da) elde edilmiştir. 2010 yılında ise ortalama pancar verimi 5,5 ton/dekara yükselerek bir önceki yılın üzerinde bir oran elde edilmiş ve yeni bir rekor kırılmıştır. Böylelikle kendisi gibi pancardan şeker elde edilen Avrupa ülkeleri pancar verim ortalamasıyla kıyaslandığında ülkemiz ortalama pancar verimi son 2 yılda Avrupa ortalamasının üzerine çıkmıştır. Şeker Kanunu'nun yurt içi talebi karşılayacak düzeyde şekerin yurt içinde üretilmesi temel amacı doğrultusunda 2009 yılında yönetmelik değişikliği yapılarak pancarda olduğu gibi yurt içine arz edilecek NBŞ üretiminde kullanılan mısırın da yurt içinden temin edilmesi şartı getirilmiştir.
İhracatçılara rekabet olanağı sağladık
İhraç kaydıyla düşük fiyatla alınan şekerin yurt içine arzıyla ilgili yaşanan sorunların çözümüne yönelik olarak, Dış Ticaret Müsteşarlığı (DTM) ile Şeker Kurumu arasında ortak çalışmalar yapılmış ve şekerli mamul üretimi öncesinde C şekeri verilmesine dayanan Dâhilde İşleme Rejimi uygulaması değiştirilerek, 2007 yılında şekerli mamulün ihracatından sonra Kurumumuzca C şekeri tahsisatı yapılması uygulamasına başlanmıştır. Bu kapsamda üretici ihracatçılara yılda 100 milyon dolar değerindeki 200 bin ton şekerin yurt içi şeker satış fiyatından değil, dünya borsa fiyatına navlun eklenerek bulunan fiyat üzerinden satılması sağlanarak, hem şekerli mamul imalatçı ihracatçılarının dünyadaki rekabet şansının artırılması hem de imalatçı ihracatçılara ithalat yapılmaksızın dünya fiyatından yurt içinde üretilmiş şeker temin edilmesi sağlanmaktadır.
Tatlandırıcı kullanımını izliyoruz
Şeker Kanunu'na göre, kota temin etmeksizin ya da kota kapsamı dışında temin edilen şeker kullanılarak şeker üretimiyle bunların yurt içine pazarlanması idari para cezası gerektiren ve Kurumumuz takibinde olan konular olduğundan, bir şeker türünden diğer şeker türünün elde edildiği faaliyetlerle şeker paketleme faaliyetleri için 2006 yılından itibaren Tarım ve Köyişleri Bakanlığı'na Kurumumuz görüşü iletilmektedir. Şekerde arz talep dengesinin temini korunması amacıyla Kurumumuzca şeker ihracı için ön izin verilmesi uygulaması yapılıyor. Şekerle aynı tatlılığın sağlanabilmesi için şekerden 30-2500 kat daha az kullanılan ve bu nedenle de şekerden 15-17 kat daha ucuz olan Yüksek Yoğunluklu Tatlandırıcılar, hem diyabetik (şeker hastaları) hem de diyet (düşük kalorili ürünler) amaçlı olarak ilaç ve gıda sanayinde yaygın olarak kullanılmakta, ülkemizde ise üretimi bulunmamakta, ithal edilmektedir. Bu tatlandırıcıların ithal edilme amaçları dışında mevzuata uygun olmayan kullanımlarının önlenmesi amacıyla Kurumumuzca yapılan girişimler sonucu, Dış Ticaret Müsteşarlığı tarafından Yüksek Yoğunluklu Tatlandırıcı İthalatı için Sağlık Bakanlığı ve / veya Tarım ve Köyişleri Bakanlığı'ndan Kontrol Belgesi alınmamış olması halinde Kurumumuzca düzenlenecek uygunluk belgesi aranması gerektiğine dair Tebliğler yayımlanmıştır. 2006 yılından beri uygulanan bu sistem sayesinde söz konusu tatlandırıcıların ithalat sonrasında beyan edilen amaca uygun olarak kullanılıp kullanılmadığı izlenmektedir.
Kanunun uygulama sürecinde Kurum olarak karşınıza çıkan en temel zorluklar, bunları aşmak için yapılanlar ve en büyük başarılarınız neler oldu?
2007 yılında dünyada olduğu gibi ülkemizde de görülen kuraklık tarım ürünlerinde rekolte düşüşlerine yol açmış ve buna bağlı olarak da talebin karşılanmasında sıkıntılar yaşanmış, bazı tarım ürünlerinde fiyatlar artmıştı. Yaşanan kuraklığa rağmen gerek Kurumumuzun aldığı idari tedbirler gerekse şeker üreticisi şirketlerimizin hammadde temininde çiftçilerimizle iç içe olması ve gerekli teknolojik imkânlardan yararlandırmaları sonucunda şekerde bir arz eksikliği yaşanmadığı gibi, güvenlik payı için bulundurulan şekerlerin de devreye sokulmasıyla spekülatif hareketlerin de önüne geçilerek fiyatlarda oynaklığa izin verilmemiştir. Şekerde bir arz eksikliği oluşması durumunda eksikliğin pancar veya kamış temin edilerek hemen giderilmesi mümkün olamadığından, dünya genelinde 2-3 milyon tonluk bir arz eksikliği, dünya şeker borsa fiyatlarının kısa zamanda iki kat yükselmesine neden olabilmektedir. Diğer taraftan, dünyada üretilen şekerin büyük çoğunluğu (%80'i), bizim kullandığımız şeker pancarına göre daha ucuz bir hammadde olan kamıştan elde edilmektedir. Bu durum da dış piyasalarda şeker fiyatının ülkemizdeki şeker fiyatından oldukça düşük seyretmesine neden olmaktadır. Bu ise ülkemize yasal olmayan yollardan şeker girişlerini cazip hale getirmekteydi. Pancar ve kamıştan elde edilen şekerler arasında kalite ve özellik bakımından ölçülebilir boyutlarda fark olmaması, yurt dışından yasal olmayan yollardan temin edilmiş şekerin ayırt edilmesini imkânsız hale getirmekteydi. Kaçak şüphesi bulunan şekerlerin yurt içinde üretilip üretilmediğinin saptanamaması, kaçak şeker teminiyle ilgili yasal bir işlem yapılmasına en önemli engellerden birini oluşturmakta ve kaçak şeker girişlerini kolaylaştırmaktaydı. Kurumumuz 2007 yılında kaçak şekerin bilimsel analiz yoluyla saptanması için bir çalışma başlattı ve ilgili kamu kurum ve kuruluşlarının katkısı da alınmak suretiyle uygulandı. Bu yolla ülkemize kaçak şeker girişinin önlenmesinde büyük başarı elde edildi ve edilmeye devam ediyor.
Sıvı şeker üretimi yapan şirketlerin satış miktarlarının, tesis edilecek olan 'kütlesel debimetre'lerle düzenli ve sürekli olarak ölçülmesine yönelik çalışmalar vardı, tamamlandı mı? Aynı doğrultuda önümüzdeki süreçte uygulamaya girebilecek farklı önlem ve uygulamalar düşünülüyor mu?
Şeker üreticisi şirketler nezdinde yürüttüğümüz kayıt dışı şeker arzının saptanmasına yönelik denetim çalışmalarımızın AB uygulamalarından çok farklı olmadığını belirtmek isterim. AB'de denetimler genel olarak üreticilerin kotaya tabi ürünler olan şeker ve izoglukozun üretim kayıtlarının doğruluğunun tespiti, şeker ve izoglukozun fiziksel olarak kontrol edilmesi ve pazarlama yılının bitiminde stok sayımı şeklinde, izoglukoz kotasının izlenmesi ise kütlesel debimetrelerle yapılmaktadır. Ülkemizde de AB ülkelerinde olduğu gibi sıvı formda şeker üretimi yapan şirketlerin satışa esas noktalarına kütlesel debimetre tesis edilerek satış miktarlarının anlık olarak ölçülmesi ve raporlanması için çalışmalar yapılıyor. Bugüne kadar 3 şirkete ait 4 fabrikaya 12 adet kütlesel debimetre tesis edilmiş olup sonuçları aylık olarak izlenmekte ve değerlenmektedir. Diğer 6 şirkete ait 6 fabrikanın tüm satış hatlarına kütlesel debimetre tesisine 2011 yılı Nisan ayında başlanmıştır. Debimetrelerin en geç 2011 yılı sonuna kadar işletmeye alınmasıyla sıvı formda şeker üreten şirketlerin tüm satışa esas noktalarına debimetre tesis edilmiş olacaktır. Böylelikle, kayıt dışı üretim yapılması ve bu şekerlerin yurt içinde pazarlanma olasılığının ortadan kaldırılması amaçlanmaktadır. Ayrıca, debimetre tesis edilen fabrikalardaki debimetre verilerinin bilgisayar ortamında Kurumumuza anlık olarak iletilmesi, raporlanması ve bu bilgilerin muhafazası için altyapı tesis edilmiş olup, ileriki yıllarda uygulamaya alınması planlanmaktadır. Şeker sektöründe faaliyet gösteren şirketler nezdindeki denetim faaliyetleriyse ilgili mevzuat çerçevesinde, gerektiğinde kamu kurum ve kuruluşları ile piyasada mal veya hizmet üreten, pazarlayan, satan gerçek ve tüzel kişilerle, bunların her türlü birlikleri ile işbirliği yapmak suretiyle Kurumumuz personeli tarafından yürütülmektedir. Yine bu kapsamda, Şeker Kurumu denetim elemanlarınca yerinde yapılacak fiili stok tespitlerinin sağlıklı şekilde yürütülmesini sağlamak amacıyla 1 adet ultrasonik seviye ölçer satın alınmış ve akabinde yerinde denetimlerde özellikle sıvı formdaki şeker miktarının tespitinde yaşanan sorunların giderilmesine yönelik olarak, stok miktarlarının ultrasonik seviye ölçer ile tespiti uygulamasına 2008 yılı içerisinde başlanmıştır. Öte yandan, sıvı formda şeker üreten şirketlerin depolarına giren ve çıkan tüm mal ve malzemelerin kaydına mahsus 'Ambar Kayıt Defteri'nin, her türlü emtia ve malzeme taşıyan araçların plakaları, taşıdığı mal / malzeme cinsi, miktarı ile işletmeye giriş ve çıkış tarih ve saatlerinin kaydedildiği 'Araç GirişÇıkış Kayıt Defteri'nin ve işletmece satın alınan veya satılan malların tartılmalarından elde edilen fişlerin, müteselsil sıra numarasıyla muhafazasına yarayan 'Kantar Fişleri Dosyası'nın şirketlerce tutulması zorunlu kılınmıştır. Diğer taraftan, imalatçı-ihracatçılara Dâhilde İşleme İzin Belgesi kapsamında ihracat öncesi nişasta bazlı C şekerleri satılması işlemi eskiden olduğu gibi hâlihazırda da sürdürülmektedir. Ancak Şeker Kurumu faaliyetlerine başlamadan önce bu tür şekerlerin ihraç kaydıyla alınarak yurt içine arzının Şeker Kanunu açısından kontrolü yapılamamaktaydı. İhraç kaydıyla alınan NBŞ'lerin ihraç edilip edilmediğinin izlenmesi ve yurt içine satışına engel olunması amacıyla DTM nezdinde yapılan girişimler neticesinde belgelere ilişkin sonuçların ilgili İhracatçı Birlikleri tarafından Kurumumuza gönderilmesi sağlanmıştır. Söz konusu belgeler ile NBŞ üreticisi şirketler tarafından Kurumumuza iletilen bilgiler karşılaştırılmakta, bu kapsamda satılan C şekerinin yurt içinde kaldığının tespiti halinde idari para cezası uygulanmakta, böylelikle kota sisteminin ve şeker piyasasının zarar görmesi engellenmektedir.